長(zhǎng)沙普親養(yǎng)老院·唐文湘：養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展路徑探索

來源：普親養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)布日期：2017-09-26

導(dǎo)語：無論是談積極老齡化還是健康老齡化都離不開養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，畢竟再怎么積極健康的老齡化都一定要被養(yǎng)老服務(wù)業(yè)承接進(jìn)行服務(wù)。目前我們國(guó)家養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展，經(jīng)過這么些年，用“迅猛”兩個(gè)字來形容是完全合適的，特別是從2013年國(guó)務(wù)院35號(hào)文以來，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展日新月異，取得了有目共睹的成就。

　　中國(guó)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)專家沙龍·匯聚精英 研究政策 探索模式 傳播理念

　　▲發(fā)言嘉賓 唐文湘

　　民政部養(yǎng)老服務(wù)業(yè)專家委員會(huì)委員

　　中國(guó)老齡產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)專家委員會(huì)常務(wù)副主任委員

　　全國(guó)社會(huì)福利標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)委員會(huì)委員

　　民政部福利彩票公益金項(xiàng)目評(píng)審專家

　　北京市民政局養(yǎng)老服務(wù)專家指導(dǎo)委員會(huì)副主任委員

　　湖南普親老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展有限公司董事長(zhǎng)

　　養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展路徑探索

　　【本文系唐文湘在“2017中國(guó)國(guó)際醫(yī)養(yǎng)健康產(chǎn)業(yè)（山東）博覽會(huì)暨泰山老年產(chǎn)業(yè)發(fā)展論壇發(fā)言整理”】

　　無論是談積極老齡化還是健康老齡化都離不開養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，畢竟再怎么積極健康的老齡化都一定要被養(yǎng)老服務(wù)業(yè)承接進(jìn)行服務(wù)。目前我們國(guó)家養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展，經(jīng)過這么些年，用“迅猛”兩個(gè)字來形容是完全合適的，特別是從2013年國(guó)務(wù)院35號(hào)文以來，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展日新月異，取得了有目共睹的成就。

　　我們做了一些初步的統(tǒng)計(jì)，這幾年來，圍繞著應(yīng)對(duì)人口老齡化，促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展，中央各部委，再加上各省下發(fā)的相關(guān)政策文件應(yīng)該是上百個(gè)以上，可能沒有哪一個(gè)行業(yè)，也沒有哪一個(gè)領(lǐng)域讓中央及政府各部委這么頻繁的下文。這里面也可以看到中國(guó)人口老齡化問題實(shí)際面臨非常多的各種難題，有非常大的挑戰(zhàn)。

　　行業(yè)面臨的問題

　　即便如此這般的被重視，行業(yè)也仍然存在著比較多的問題。我們梳理了一下，從根本上來看，主要是這三個(gè)內(nèi)容：

　　一是政府與市場(chǎng)的邊界不清而導(dǎo)致的供需失衡、資源錯(cuò)配已經(jīng)到了必須修正的時(shí)候。最近行業(yè)圍繞這些問題做了很多探討、研究、爭(zhēng)論，政府也把厘清政府與市場(chǎng)邊界的問題，當(dāng)成了一個(gè)核心課題進(jìn)行研究，而這個(gè)問題的焦點(diǎn)則是政府是否應(yīng)該優(yōu)先做好基本養(yǎng)老服務(wù)保障，而不是避開保障一味強(qiáng)調(diào)相關(guān)的產(chǎn)業(yè)化升級(jí)和市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型。

　　二是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)行政許可帶來的一系列政府監(jiān)管思路與措施問題。這個(gè)事實(shí)上已經(jīng)成為行業(yè)發(fā)展的攔路虎，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的行政許可，源于養(yǎng)老服務(wù)業(yè)里面兩個(gè)法律規(guī)定，第一是《老年人權(quán)益保障法》，這個(gè)是上位法，另外一個(gè)是《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可辦法》，是民政部頒發(fā)的規(guī)章。由于涉及到各個(gè)部門，涉及大量互為前置的審批，特別跟消防相關(guān)的審批，變成根本沒有辦法繞過的一個(gè)門坎，沒有行政許可之前，全行業(yè)都是有愛心，有社會(huì)責(zé)任和擔(dān)當(dāng)?shù)奶焓�，有了這個(gè)行政許可，事實(shí)上相當(dāng)比例的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)已經(jīng)變成了非法運(yùn)營(yíng)的黑戶面臨被強(qiáng)制關(guān)停的窘境。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)很難獲得行政許可，這是極不合理的一個(gè)現(xiàn)象，這個(gè)問題的解決我想也已經(jīng)進(jìn)入了中央的視野，可能很快會(huì)有定論。

　　三是現(xiàn)在正在如火如荼并急劇演繹的現(xiàn)象——“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”。“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”現(xiàn)在是個(gè)熱詞，似乎談到養(yǎng)老不談“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”不夠潮、不夠流行、不夠時(shí)髦，也沒有商業(yè)模式。

　　1、雖然不能否定“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”的良好出發(fā)點(diǎn)，但是事實(shí)上在實(shí)踐操作過程中，“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”已經(jīng)滑向了醫(yī)療養(yǎng)老、醫(yī)保養(yǎng)老。

　　2、把以生活照料為主要內(nèi)容輔助一些非治愈性醫(yī)療護(hù)理的養(yǎng)老服務(wù)拖向醫(yī)療養(yǎng)老、醫(yī)保養(yǎng)老可能產(chǎn)生的結(jié)果，實(shí)際上是我們社會(huì)完全沒有能力承受的，其后果一定會(huì)讓我們社會(huì)整個(gè)養(yǎng)老服務(wù)體系，或整個(gè)應(yīng)對(duì)人口老齡化的能力，變成極其脆弱，不可持續(xù)，難以維系。

　　3、兩億多老人的人口基數(shù)及快速增長(zhǎng)的趨勢(shì)決定了我們的社會(huì)完全不可能有足夠的醫(yī)療資源來做這件事，更不可能有足夠的醫(yī)保資金來支撐這樣的支付。

　　4、換句話說，如果說我們?nèi)斡赡壳啊搬t(yī)養(yǎng)結(jié)合”這樣的態(tài)勢(shì)發(fā)展而不做規(guī)范約束，不僅僅是我們的老人未來是不可能養(yǎng)得起老，甚至于我們?nèi)�社�?huì)用來治病救命的醫(yī)保資金也大概率的可能崩塌。

　　5、這里不僅僅有上述直接的原因，也有人倫道德層面的問題，更有社會(huì)公平性的問題。最簡(jiǎn)單的一個(gè)說法就是把老人當(dāng)成病人，把養(yǎng)老當(dāng)成治病去由醫(yī)療性質(zhì)的機(jī)構(gòu)提供顯然可能過度且價(jià)格昂貴的醫(yī)療服務(wù)，無疑是荒唐的。而用全社會(huì)所有參保人員原本已經(jīng)非常局促的用來治病救命的醫(yī)保資金去給未必需要治愈性醫(yī)療的老人提供無約束的免費(fèi)午餐，甚至淪為利益團(tuán)體的獲利工具恐怕也是對(duì)其他參保人的極大不公平。

　　6、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合不可能也不應(yīng)該是醫(yī)改困境下的新路徑、新模式和合理解決方案，它不僅不可能解決醫(yī)改中的老問題，甚至可能把養(yǎng)老導(dǎo)向無法逆轉(zhuǎn)的新困境。

　　要解決這些問題，我想我們的社會(huì)公共服務(wù)需要更系統(tǒng)的思維跟邏輯。

　　目前，就養(yǎng)老這件事來看，這樣的思維邏輯應(yīng)該是建立在這樣一些基礎(chǔ)上面的：首先我們得確定基本養(yǎng)老服務(wù)對(duì)象。咱們?cè)诳此�有政策文件的時(shí)候，基本上都會(huì)有這樣一個(gè)詞，政府角色叫做“�；�本兜底線”，似乎把“�；�本兜底線”放到了非常高的高度，但似乎又從來沒有哪一個(gè)權(quán)威文件明確告訴我們保基本到底是什么東西。

　　我想可能我們要對(duì)�；�本做定義，現(xiàn)在越來越多的人、越來越多的共識(shí)是認(rèn)為：我們的基本養(yǎng)老服務(wù)對(duì)象應(yīng)該是失能、失智的老年人群。換句話說，一個(gè)政府在社會(huì)公共服務(wù)的提供上，不可能做無限的供給，它只可能是有限的，最急迫的，老人自身和家庭難以做到的。我想除了困難老年群體的社會(huì)救助外，我們應(yīng)該也只可能做到為失能、失智的老年人群兜底提供基本養(yǎng)老服務(wù)。

　　在這樣的前提下面，我們就得確定基本養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)容是什么，現(xiàn)在越來越多的共識(shí)是長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)才是基本養(yǎng)老服務(wù)的核心內(nèi)容。

　　我們現(xiàn)在談到養(yǎng)老的時(shí)候，會(huì)有很多的語境，老年娛樂、老年文化、老年旅游、老年養(yǎng)生等等，似乎是要把老年人的所有活動(dòng)都納入養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)容，都由政府來提供保障，事實(shí)上，這顯然是有問題的�；�本養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)容一定是圍繞長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)、圍繞可能或者已經(jīng)失能、失智的人群設(shè)計(jì)的，大概會(huì)有預(yù)防，評(píng)估，干預(yù)，治療，康復(fù)，照護(hù)，居家支持，輔具等等內(nèi)容。這里要從供需兩側(cè)建立起兩個(gè)體系。一個(gè)是要建立長(zhǎng)期照護(hù)的服務(wù)體系，還要圍繞長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)體系構(gòu)建形成長(zhǎng)期照護(hù)支付體系，這兩個(gè)內(nèi)容實(shí)際上就是習(xí)總書記在2016年5月27日講話中提到的建立社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)福利及社會(huì)救助相銜接的長(zhǎng)期照護(hù)保障制度的核心內(nèi)容。

　　談到支付體系，現(xiàn)在國(guó)內(nèi)也在做相應(yīng)試點(diǎn)。人社部在全國(guó)15個(gè)城市正在開展長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)的試點(diǎn)，但長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)的試點(diǎn)僅僅是支付體系里面的一個(gè)部分。理想的情況是在長(zhǎng)期照護(hù)這件事情上面，我們的籌資支付體系可以考慮由三個(gè)層面構(gòu)成：長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)、護(hù)理補(bǔ)貼制度、社會(huì)救助制度。這里面經(jīng)濟(jì)困難的，沒錢的，用社會(huì)救助來解決；能力缺失，需要持續(xù)長(zhǎng)期照護(hù)的，經(jīng)過評(píng)估，用長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)或者再加上商業(yè)保險(xiǎn)來支付，而在保險(xiǎn)機(jī)制還沒有完全形成之前，我們可以用護(hù)理補(bǔ)貼的方式來過渡。

　　總之，籌資支付的原則要在公平的前提下以減少醫(yī)療資源占用，減少醫(yī)保支出壓力，降低社會(huì)照護(hù)成本為目標(biāo)才是正途。

　　長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)體系構(gòu)建

　　長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)體系建設(shè)對(duì)我們來說有極大的緊迫感，我們一直提的養(yǎng)老服務(wù)體系構(gòu)建，已經(jīng)經(jīng)過兩個(gè)五年計(jì)劃的實(shí)施，我們能夠得到的結(jié)果，大概可以總結(jié)如下。

　　第一，對(duì)底數(shù)并不清楚�，F(xiàn)在2.3億60歲以上老人這個(gè)數(shù)是精準(zhǔn)的，這是全國(guó)人口普查出來的數(shù)據(jù)。除了這個(gè)數(shù)據(jù)以外，現(xiàn)在通常說的4000多萬失能、半失能人群這個(gè)數(shù)字是不是準(zhǔn)確我們是有疑惑的。在這樣的數(shù)字里面，中重度失能、失智人群到底是多少？各種研究機(jī)構(gòu)得出的結(jié)論差異很大。按照常規(guī)的說法，按照政府的統(tǒng)一口徑來算，失能、半失能的老人在60歲以上老齡人口中占18%，我們?cè)S多同行做了很多摸底篩查，中重度老年失能人群占比也就是4%左右，底數(shù)相差巨大、數(shù)據(jù)失真會(huì)造成制定政策、配置資源的巨大偏差。

　　第二，設(shè)施不足。在《十二五規(guī)劃》以及《十三五規(guī)劃》中一直提設(shè)施建設(shè)，但設(shè)施不足的問題不僅僅是數(shù)量的不足，其實(shí)更有設(shè)施結(jié)構(gòu)的不合理。所以，在十三五期間，政府又提出來要調(diào)結(jié)構(gòu)。設(shè)施的結(jié)構(gòu)里面其實(shí)有兩個(gè)東西需要調(diào)，一個(gè)是小型化、專業(yè)化、社區(qū)化的長(zhǎng)期照護(hù)機(jī)構(gòu)我們需要大量增加，而大型的機(jī)構(gòu)應(yīng)該要盡可能減少。另外在我們床位里面原來主要面對(duì)自理老人，而面向失能、失智真正需要長(zhǎng)期照護(hù)的護(hù)理床位嚴(yán)重短缺，無疑需要調(diào)整增加。

　　第三，標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范缺失，服務(wù)資源的缺乏也是現(xiàn)實(shí)問題，專業(yè)隊(duì)伍的匱乏也是非常迫切。

　　這里我們提出一個(gè)構(gòu)建長(zhǎng)期照護(hù)保障制度的路徑問題，大概捋了一下對(duì)路徑做了個(gè)簡(jiǎn)單的描述。

　　首先要盡快建立完善起能夠?yàn)槭�能失智人群提供長(zhǎng)期照護(hù)的服務(wù)體系。要摸清人數(shù)，設(shè)施與服務(wù)資源的底數(shù)，在摸清底數(shù)的前提下做合理的規(guī)劃布局，建設(shè)統(tǒng)籌。這里面統(tǒng)籌非常重要，規(guī)劃布局和建設(shè)其實(shí)不難。但是由誰來統(tǒng)籌可能是未來我們應(yīng)對(duì)人口老齡化里面的一個(gè)核心問題，如果每一個(gè)政府部門，每一個(gè)層級(jí)都各自管理資源，事實(shí)上我們的資源是沒有辦法合理規(guī)劃，高效配置和科學(xué)使用的。

　　其次要建立統(tǒng)一的需要評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。這是非常專業(yè)的事情，這里面不僅僅是標(biāo)準(zhǔn)本身的問題，多方共同認(rèn)可的標(biāo)準(zhǔn)是一個(gè)急需解決的問題，同時(shí)，大量的專業(yè)的評(píng)估隊(duì)伍建設(shè)也相當(dāng)緊迫。

　　同時(shí)要把培育扶持專業(yè)的服務(wù)隊(duì)伍當(dāng)成一個(gè)務(wù)必落實(shí)的任務(wù)，這是在發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)里面應(yīng)該成為首當(dāng)其沖的事情。資金不難籌措、設(shè)施不難建設(shè)，真正有了設(shè)施以后，我們面臨的問題是沒有專業(yè)的服務(wù)隊(duì)伍，所以這才應(yīng)該是政府下決心抓落實(shí)的當(dāng)務(wù)之急，當(dāng)然在這里面，如何留住養(yǎng)老服務(wù)人力資源是建設(shè)專業(yè)服務(wù)隊(duì)伍的一個(gè)核心前提。

　　第三，要構(gòu)建長(zhǎng)照資源統(tǒng)籌銜接機(jī)制，把與長(zhǎng)期照護(hù)相關(guān)聯(lián)的健康管理，預(yù)防，篩查，評(píng)估，干預(yù)，治療，老年病慢病管理，康復(fù)，照護(hù)，居家支持等專業(yè)與非專業(yè)力量和資源有效銜接，同時(shí)建立起基于激發(fā)提升服務(wù)能力的內(nèi)在動(dòng)力為目的的評(píng)價(jià)監(jiān)管與扶持機(jī)制。

　　第四，要建立起全社會(huì)有共識(shí)的照護(hù)文化并加以宣貫和普及。養(yǎng)老不僅僅是政府的職責(zé)，更是社會(huì)，家庭和個(gè)體必須共同面對(duì)的問題，如何積極的應(yīng)對(duì)，如何合理的規(guī)劃應(yīng)該是既有全局普遍性又有個(gè)體差異性，只有解決了基本養(yǎng)老服務(wù)保障的普遍性問題，才有可能進(jìn)一步滿足個(gè)性化的需求，才可能有各種相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展基礎(chǔ)，才可能形成新的經(jīng)濟(jì)支撐點(diǎn)

　　而在長(zhǎng)期照護(hù)體系中，對(duì)照護(hù)者的關(guān)愛與支持應(yīng)該尤其充分的被重視，讓更多的專業(yè)或非專業(yè)力量來參與照護(hù)才是可持續(xù)的方法。

　　只有這些東西真正在政策甚至法律層面完善并健全了才可能有合理的設(shè)施配置，優(yōu)秀專業(yè)的服務(wù)隊(duì)伍，才會(huì)有真正可持續(xù)的服務(wù)質(zhì)量提升，才能建立起完整的，公平合理的支付體系，最后形成完整的長(zhǎng)期照護(hù)保障制度。所以，這里面它是有一系列邏輯，互相銜接、缺一不可，同時(shí)最后要成為一個(gè)整體。

　　由于時(shí)間關(guān)系，也就只能講這么多了，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展事關(guān)大局，在這件事上我們的社會(huì)務(wù)必要理性研判，科學(xué)規(guī)劃，慎重決策，切不可盲目任性，否則，恐怕不僅僅是付出巨大的試錯(cuò)成本，還可能錯(cuò)失有效應(yīng)對(duì)的最佳窗口期。

　　感謝大家！

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